该法最终通过时，第48条（原二审稿第46条）中的发现改为了知道，降低了该条文抵触宪法第40条的疑虑。
2014年10月23日，中共中央十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求：完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。在相关文件中，除了继续使用宪法监督外，开始使用合宪性审查，并有意识回避了此前学界更常使用的违宪审查。
[2] 张维炜：《中国步入民法典时代——民法总则草案首次提交全国人大常委会会议审议》，《中国人大》2016年第13期，第23页。[60] 王利明：《民法上的利益位阶及其考量》，《法学家》2014年第1期。[79]从该草案看，全国人大常委会对规范性文件的审查有依职权审查、依申请审查和专项审查三种方式，审查标准则包括合宪性、合法性和适当性三个层次，该草案还对备案的报送、接收、审查、处理、反馈、公开的程序等作出了规定。[83] 冯健鹏：《我国司法判决中的宪法援引及其功能——基于已公开判决文书的实证研究》，《法学研究》2017年第3期，第44页。这个报告首次对该制度运行现状进行全面总结，并公开了若干案例，[18]立即成为学术界和实务界关注的热点。
随着改革开放的深入，在非公经济、土地制度和市场体制等领域，出现了与宪法存在明显紧张的改革举措。[33] 陈端洪：《论宪法作为国家的根本法与高级法》，《中外法学》2008年第4期，第486页。现在，强调合宪性审查，就容易被理解为偏重审查，而对发现违宪后的刚性监督做了淡化。
所以，事前的合宪性咨询包括类似送审的做法，本身就是长期以来的工作传统。无论你怎么强调备案不影响生效，但法律明确规定要主动审查，并在实践中强调要有备必审、有错必纠，对规范性文件效力的质疑和不信任，是明摆着的。用彭真当年的话说，就是：不论省级，还是县级，不管是谁，只要违了法，它就要管。这里，四中全会决定没有明确说由谁来进行备案审查，但从决定表述的整体语境以及此后各方面对四中全会精神的解读来看，这个备案审查的主体主要地恐怕还应当是各级人大常委会。
现在，全国人大常委会通过的关于宪法和法律委员会职责问题的决定，明确规定宪法和法律委员会负有推进合宪性审查的职责，这个决定的初衷当然是好的，但它容易让人搞不清楚合宪性审查的主体究竟是宪法和法律委员会，还是人大常委会。这句话给人的理解可能多种多样，笔者认为可以作以下几层理解：（1）要加强宪法监督，但全面的宪法监督一下子很难开展，可以先将合宪性审查开展起来，以推进合宪性审查为抓手，为宪法监督积累经验。
是不是可以作这样一个改变：将各级人大常委会对下位法的审查纳入立法规划计划中，有关专门委员会和常委会工作机构在备案审查中所做的只是初步性、程序性、参谋性、辅助性工作，把对下位法经常性的实质性审查权还给常委会？这样，既可以使常委会的备案审查变得名符其实，又避免了备案审查队伍和能力建设中诸多难以解决的问题。4、党和国家的路线方针政策，能否成为审查的标准？ 也是在上述地方计划生育条例审查的案例中，全国人大常委会法工委法规备案审查室负责人在谈到可以对地方性法规的不适当性进行审查时说：所谓适当性审查，即被审查对象可能不违反宪法法律，对其审查，不一定作出与法律相抵触的判断，但它与中央的政策精神和决策部署不相符，或与改革方向明显不一致，或现在的情况和立法之初相比发生重大变化，即可作出不适当的判断，[5]而法规备案审查室对上述几省计划生育条例中超生处罚的规定，所进行的正是这种适当性的审查另一个方面，是宪法法律意义上的。但是，如何理解法律、法规授权的准确含义？具有公共事务管理职能的组织，具体都包括哪些组织？公共事务管理职能的具体指向和范围是什么？这些司空见惯的说法稍加推敲就会发现有不少问题，而长期以来，各方面对这些问题似乎并没有形成统一权威的说法和规范。
实践中，有关方面则明确提出人大常委会要有件必备，有备必审，有错必纠，主动审查被大大加强了。按照彭真的思想，全国人大与地方人大不能有领导关系，但可以有某些指导关系。这样的规定，其实应当包含很深的考虑：如果全国人大常委会对每个省级权力机关的法规决议的适当性都有权审查撤销，恐怕既办不到，也容易出问题，但在一个地方行政区划内，为了保证政令畅通，实现该行政区域的有效治理，上级人大常委会对下级人大及其常委会的规范性文件是否适当进行审查，是应当的，也可以做到。但没有出现大的问题，不等于没有问题甚至是没有大的问题。
第四，如果说合宪性审查主体是全国人大常委会的话，那么，常委会对拟出台的法规规章、重要政策和重大举措，审查之后怎么办？全国人大常委会要不要作出一个是否合宪的决议或者决定？如果不作决议或者决定，常委会的这个审查就没有法律效力，被审查一方完全可以不予理会。如果全国人大强调，对国务院的行政法规要主动审查，有备必审，恐怕也不太适宜。
比如，在一个文件、一个行为没有发生法律效力之前，对其合宪性进行审查，就叫事前审查。比如，一些党政机关联合发布的规范性文件，党的机关单独发布的规范性文件，企业事业单位以及社会团体发布的规范性文件等，都不可避免地会存在违宪违法的因素，这些文件能否纳入备案审查的范围？这里面有不少问题恐怕需要谨慎研究。
关于全国人大与地方人大的关系，前文已有述及。但笔者认认，对于宪法监督，是很难换用一个术语就可以减少它的部分内容的，合宪性审查无论从事实还是从法律上看，都很难不被理解为完整意义上的宪法监督。关于事前的合宪性审查能否与宪法监督截然分开的问题，将放在下一部分进一步阐述。仅拿行政规范性文件的范围来看，就很复杂。备案审查的主体、范围、标准以及区分主动审查和被动审查的必要性等，值得讨论。这个审查旨在把违宪因素发现和纠正于一个文件决策或者行为发生法律效力之前，其优势是可以避免事后监督给有关主体带来的被动。
还有，如果全国人大常委会事先进行了合宪性审查，消除了可能存在的违宪情况，但被审查的法规规章和政策举措出台后，又被发现了其他违宪问题，怎么办？这时候人们就会提出：全国人大常委会不是进行了合宪性审查吗，怎么又违宪了？遇到这种情况，恐怕就会大大损害全国人大常委会的权威。 [2]参见邢丙银：《全国人大常委会审查地方计生条例：建议修改超生就辞退规定》，澎湃新闻网2017年10月27日。
它向我们提出：法规备案审查室、全国人大常委会法工委乃至全国人大常委会，能否对党中央、国务院的政策精神和决策部署甚至改革的方向，进行权威的理解判断，并以自己的理解判断为标准，来审查检验地方性法规、司法解释等规范性文件的适当性？如果有这个权力，就意味着全国人大常委会及其工作机构拥有对宪法法律之外的中央文件政策的解释权，包括对整个国家改革方向和形势的判断权，并以这个解释权和判断权来审查各类规范性文件的适当性。有的文件虽然只是一次或者几次适用，但对权利义务的影响也很大。
但前不久，在一些媒体对全国人大常委会法工委法规备案室审查部分地方计划生育条例所做的报道中，法规备案审查室负责人提出，该室不仅对法规的合法性进行审查，还对法规的适当性进行审查，并明确说，对一些地方计划生育条例的审查就属于适当性的审查。按照立法法的规定，备案审查是立法程序的重要环节，但长期以来，从中央到地方，在认识和实践中，对立法这一用语的理解，基本都局限在立、改、废、释四个方面，纳入立法规划、立法计划以及人大常委会审议的也是这四个内容，而由常委会会议对一件下位法是否符合上位法专门进行审议并作出决议决定的情况几乎闻所未闻。
宪法和立法法的明确规定是，全国人大常委会有权撤销的是与宪法法律相抵触的地方性法规和决议，而没有规定可以撤销不适当的地方性法规和决议。这是一项很大的权力，直接涉及全国人大常委会与党中央、国务院关系的深层内容，建议有关方面对这个重大问题做慎重研究。那么，合宪性审查作为一项重要宪法法律职权，能否回避这三个要素中的一个或者两个呢？恐怕不能。如果作出一个决议或者决定，那出台这个法规规章或者政策举措的主体又是谁，是不是就意味着全国人大常委会和国务院及其部门或者地方人大常委会成了共同的主体？这个问题处理不好，可能会引起国家政权机关体系的混乱。
这里还是想引用彭真当年的一些重要阐述。二、备案审查的范围需要研究 十八届四中全会决定在提出完善全国人大及其常委会宪法监督制度后，强调要加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围。
但实践中，什么叫具体应用法律的解释？理解并不统一。这句话给人的理解可能多种多样，笔者认为可以作以下几层理解：（1）要加强宪法监督，但全面的宪法监督一下子很难开展，可以先将合宪性审查开展起来，以推进合宪性审查为抓手，为宪法监督积累经验。
前述国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和管理工作的通知，明确将法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的规范性文件，纳入备案审查的范围。但理论和实践中，备案审查、合宪性审查和宪法监督面临一系列需要研究解决的重要问题。
那么，宪法能否成为它们审查的标准，道理是什么？如果可以，它们对宪法的理解判断出现重大误差，而文件制定机关又听取了它们的意见，做了修改和废止，怎么办？按照这次全国人大常委会关于宪法和法律委员会职责问题的决定，宪法和法律委员会具有推进合宪性审查的职责，如果这个专门委员会在审查中对宪法的理解发生了错误，而规范性文件的制定机关又接受了该委员会的意见，怎么办？ 3、能否对规范性文件的适当性进行审查？ 按照宪法第67条的规定，全国人大常委会有权撤销省级权力机关制定的同宪法法律相抵触的地方性法规和决议，立法法也规定，全国人大有关专门委员会和常委会工作机构发现地方性法规同宪法法律相抵触的，可以提出审查和研究意见。国务院行使这个职权，当然涉及对宪法的理解和适用，但它没有义务将自己的理解和适用是否符合宪法，事先交全国人大常委会审查。如前所述，全国人大与地方人大没有领导关系，在处理与地方人大的关系方面，就应当很慎重，很注意尊重地方人大的权威。因为： 第一，只要开展合宪性审查，所有的违宪现象恐怕都应当纳入审查范围，从理论上很难说有一个违宪的现象可以作例外处理。
一、备案审查的主体需要研究 现在，除了有关专门委员会外，从全国人大常委会到地方人大常委会的法制工作机构都设置了专门进行备案审查的业务部门。他还提出要研究建立两种机制，一种是合宪性咨询机制，能让规范性文件的制定主体在起草制定过程中，可以向有关方面，比如全国人大常委会提出咨询，其正在制定的规范性文件及有关制度设计是否符合宪法，再由有关部门作出答复。
2、宪法能否成为审查标准？ 按照立法法的规定，专门委员会、常委会工作机构可以对规范性文件是否符合宪法进行审查。这是一个相当重要的问题。
如果发现违宪违法问题，就联系相关制定主体，向它们提出意见。实际上，在长期的法规规章等规范性文件制定包括作出其他决策的过程中，不少国家机关对全国人大是很尊重的，经常请全国人大的专门委员会或者常委会工作机构对宪法法律问题帮助把关，提出意见。